La semaine prochaine, le Ministre-président Kris Peeters (CD&V) présentera, lors de son allocution devant le parlement flamand, un budget dans lequel son gouvernement dépensera pour la première fois plus d'argent qu'en 2008, année où la crise financière a frappé en déclenchant, en Belgique et en Flandre, la pire récession depuis 1945. Le gouvernement flamand a l'intention de dépenser 24 milliards d'euros en 2011, soit un chouïa de plus que les 23,7 milliards de 2008.
Pour la première fois depuis la chute de la banque d'affaires Lehman Brothers, le budget est à nouveau en équilibre. L'an dernier, le gouvernement flamand a encore dû emprunter 1,2 milliard d'euros, ainsi qu'un demi-milliard cette année, pour pourvoir à toutes ses dépenses. Dès 2011, les recettes couvriront les dépenses et selon les estimations pluriannuelles, 2012 devrait permettre de disposer de 350 millions d'euros pour de nouvelles initiatives.
Si tout se passe comme prévu, le prêt que le gouvernement flamand a accordé à la banque flamande KBC lors de la crise de l'an dernier devrait rapporter à lui seul 300 millions dès l'an prochain. Lors du sauvetage de la KBC, il avait été convenu que la banque devrait payer 8,5% d'intérêt sur les 3,5 milliards d'euros qu'il avait reçu du gouvernement flamand. Ce remboursement devra commencer l'an prochain, sans quoi la Commission européenne entamera une procédure pour soutien public abusif.
Ces chiffres budgétaires encourageants ne signifient toutefois pas qu'il ne faut pas continuer à économiser. Si le gouvernement flamand lâchait la bride aux dépenses, il se retrouverait l'an prochain avec un déficit de 600 millions. Ce trou est en grande partie comblé par de nouvelles mesures d'économie, mais pas entièrement.
Cette semaine, le ministre flamand du budget Philippe Muyters (N-VA) mettra la dernière main à son budget 2011. Les grandes lignes en sont déjà fixées : le gouvernement flamand anticipe pour l'an prochain 24 milliards de recettes, et a l'intention de dépenser exactement le même montant. Mais de nouvelles économies seront inévitables, car si le gouvernement flamand dépense au même rythme l'an prochain que cette année, il lui manquera 600 millions selon les estimations du conseil socio-économique de Flandre. Pour trouver cette somme, les économies de 2010 seront prolongées en 2011 à l'aide de la méthode dite "de la râpe à fromage" : aucune grande dépense n'est supprimée, mais les budgets de fonctionnement et salariaux sont écornés de quelques pour cent. Les budgets de consultance et de communication doivent, eux, diminuer d'un cinquième.
C'est précisément ce qu'a fait Muyters aussi pour le budget 2011. Les enveloppes pour la consultance et la communication vont à nouveau diminuer de 10%; les subsides seront amputés de 2,5 à 5%, et les coûts salariaux devront à nouveau baisser de 1,5%. Ce dernier chiffre proviendra principalement d'un remplacement moins rapide des fonctionnaires après leur départ.
Une série d'autres mesures sont encore prévues, mais on n'en connaît pas les détails; le gouvernement flamand devra aussi trouver 70 millions pour équilibrer entièrement son budget. Une dose d'incertitude règne encore au sujet des 300 millions d'intérêts que le renflouement de la KBC rapportera en 2011 : c'est seulement au printemps prochain que KBC décidera si elle commence à rembourser les intérêts, et on ne sait pas si cet argent intégrera immédiatement le budget 2011 ou sera inscrit en bonus dans un exercice ultérieur.
On ne sait pas davantage si Muyters va à nouveau bloquer les dépenses, comme il l'a fait cette année pour un montant de 190 millions. Le ministre a fait l'objet de critiques acerbes de l'opposition pour son refus de dévoiler avec précision quelles dépenses il avait bloquées, et il est impossible de dire s'il poursuivra dans cette voie en 2011.
Ces prochains jours, un groupe de travail se penchera sur la révision de la fameuse loi de financement, qui régit les transferts financiers du niveau fédéral au régional. C'est ce qu'ont annoncé lundi Elio Di Rupo (PS) et Bart De Wever (N-VA), les deux protagonistes qui doivent initier une réforme de l'Etat et la formation d'un gouvernement, après une réunion de la dernière chance qui a duré quatre heures. Les deux hommes sont déjà d'accord sur les principes à observer pour modifier la loi de financement. Tous les partis vont à présent devoir détailler les principes de l'accord; par exemple, il faudra mettre un chiffre sur le fait que l'autonomie fiscale doit significativement augmenter.
Cette loi de financement particulière, qui date de 1988-89, a été la clé de voûte de la troisième réforme de l'Etat. Le mécanisme de répartition des transferts qu'elle prévoyait a tenu bon pendant plus de vingt ans, mais il est aujourd'hui sujet à discussion. La loi de financement se fonde en effet sur un système de dotation dans lequel les régions perçoivent une part croissante des ressources du trésor fédéral, même si les rentrées s'amoindrissent. De ce fait, l'Etat fédéral est la première victime de la loi de financement et a de plus en plus de mal à honorer ses factures dans la mesure où c'est lui qui supporte, par exemple, le coût croissant du vieillissement de la population alors même que de plus en plus d'argent quitte les caisses fédérales pour les régions (Flandre, Wallonie, Bruxelles). Souvent, les sphères politiques décrivent ce modèle de dotation comme un "fédéralisme de consommation", et Bart De Wever l'a même qualifié récemment de "fédéralisme d'argent de poche". Les entités fédérées reçoivent de l'argent et consomment sans retenue.
Du côté flamand, on plaide dès lors pour une responsabilisation. La Flandre, la Wallonie et Bruxelles devraient être elles-mêmes responsables de leurs revenus, par exemple en acquérant plus d'autonomie fiscale. Les propositions de réforme de la loi de financement qui sont sur la table reviennent toutes plus ou moins à transférer une partie de l'impôt des personnes physiques, et éventuellement de celui des sociétés, vers les régions. La Région Flamande percevrait par exemple la part de l'IPP prélevée en Flandre et un mécanisme de solidarité permettrait à Bruxelles de surnager. Le système aurait pour avantage que la Flandre, la Wallonie et Bruxelles ressentiraient les conséquences de leurs choix budgétaires.
Pourtant, les partis francophones freinent des quatre fers depuis des années. Ils craignent que cette responsabilisation ne provoque un appauvrissement de la Belgique francophone. C'est aussi la raison pour laquelle, sous leur pression, la Flandre a accepté que la révision de la loi de financement ne puisse être à l'origine d'un appauvrissement des Régions ou de l'Etat fédéral, qui doit garantir le financement de la sécurité sociale. En outre, les francophones craignent qu'un transfert de l'impôt des sociétés ne suscite une concurrence fiscale malsaine entre les entités fédérées. Ce sont ces points de vue divergents dans le Nord et le Sud du pays qui ont donné à la révision de la loi de financement en Belgique le statut d'un véritable noeud gordien.
Next week the Flemish minister-president, Kris Peeters (CD&V), will propose a budget for 2011 in his September declaration providing more expenditure than in 2008, the year the financial crisis hit Belgium with the worst recession since 1945. The Flemish authorities are planning to spend 24 billion Euros next year, a little more than the 23.7 billion Euros expenditure in 2008.
For the first time since the collapse of the investment bank Lehman Brothers the budget has been balanced again. Last year the Flemish authorities were compelled to borrow 1.3 billion Euros, and half a billion Euros this year in order to cover all its expenditures. But from 2011 onward the income will cover the costs and in 2012 some 350 million Euros will, according to multiyear estimates, be available for fresh initiatives.
Should things go favourably, the loan that Flanders granted the Flemish bank KBC during the crisis could yield 300 million Euros from next year on. When KBC was bailed out, it was agreed that the bank would pay 8.5 percent interest on the 3.5 billion Euros it received. Interest payments are set to start next year, under threat of the European Commission bringing a case of excessive state support.
The favourable budgetary figures do not however mean that cutbacks are history. Should the Flemish authorities leave expenditures unchanged, the region would end up 600 million Euros in the red next year. That shortfall has for a large part been shored up through fresh cutbacks, but not completely.
Flemish budget minister Philippe Muyters (N-VA) is performing the finishing touches to the 2011 budget this week. The outlines of this budget are already determined – the Flemish authorities are expecting 24 billion Euros in income next year and are planning on spending exactly the same amount. But cutback will inevitably be required, for if the government spends at the same rate next year as it did this year, it will end up 600 million Euros short, the Flanders Social and Economic Council has worked out. In order to make up that 600 million Euros, the 2010 cutbacks will be continued in 2011 using the so-called cheese slicer method – no major expenditures are to be scrapped, but a few percentage points are skimmed from all operational and wage budgets, whereas consultancy and communication budgets were cut this year by 20 percent.
Muyters will do exactly the same for the 2011 budget, and the consultancy and communication budgets are to be cut by another ten percent. Another 2.5 to 5 percent less is to be spent on grants and subsidies while wage expenditure will again be 1.5 percent lower. The latter will be primarily achieved through temporarily freezing civil servant posts once an employee has left.
A number of other cutbacks have also been agreed to, although no details are known on them, while Flanders still has to scrap another 70 million Euros to completely balance the budget. There is still some uncertainty on the 300 million Euros in interest that the KBC bank must pay in 2011 for its bailout. KBC is only set to decide in the spring whether it will commence paying the interest, and it is unclear whether that money will be able to be directly included in the 2011 budget, or whether it will be registered later as a windfall.
What is also uncertain is whether Muyters will once again block expenditure in the same manner as he did last year to the tune of 190 million Euros. The minister was subjected to heavy criticism from the opposition benches when he refused to say exactly which expenses he had blocked. Whether or not Muyters will adopt the same approach for cutbacks in 2011 is unclear.
Over the next few days a working group will focus on the revision of the much-discussed financing act, which distributes funds from the federal level to the regions. This was announced Monday after a four-hour eleventh hour meeting by Elio Di Rupo (PS) and Bart De Wever (N-VA), the two protagonists charged with getting both state reform on track and creating a coalition government. The two already have an agreement in terms of the principles that shall have to be respected in amending the financing act. All the parties will now together have to clarify those agreed to principles. One principle is, for example, that fiscal autonomy must significantly increase, but now a figure has to be attached to that.
The special financing act dates back to 1988-1989 and was the final element of the third state reform. The legal mechanism for distributing funds lasted over 20 years, but its continued existence is now being hotly debated. It is, after all, based on an allocation system, under which the regions get an increasing share of the federal funds, even if less money is collected. The consequence of this is that the federal state is suffering in particular from the financing act and increasingly struggling to pay its bills, due to the fact that issues such as the rising costs of the aging population are its responsibility. Meanwhile ever more money is being transferred from the federal coffers to the regions of Flanders, Wallonia and Brussels. This allocation system is often portrayed in political circles as ‘consumption federalism’, and Bart De Wever recently called it ‘pocket money federalism’. The regions are given money and they use it to consume in abundance.
This is why Flemish politicians are now calling to assign financial responsibility to the regions. Flanders, Wallonia and Brussels should be responsible for their own income, such as through acquiring greater fiscal autonomy, they argue. The proposals for revising the financing act that have been tabled boil down, to a greater or lesser degree, to the idea that a portion of the income tax and possibly also the corporation tax is transferred to Flanders, Wallonia or Brussels.
Flanders would then, for example, receive the share of income tax that is collected in Flanders, while a national solidarity mechanism would ensure that Brussels does not flounder. The advantage of this system, according to the argument, is that Flanders, Wallonia and Brussels would feel the financial consequences of their policy choices.
Yet the francophone parties have blocked the proposal for years, fearing that a so-called 'financial responsibility' would lead to the ‘impoverishment’ of French-speaking Belgium. This is also why, under pressure from the French-speakers, the principle was accepted that a revision of the financing act cannot lead to the impoverishment of the regions or the federal state, with the latter being responsible for the funding of the social security system. Moreover, they fear that the transfer of corporation tax could give rise to unhealthy fiscal competition between the regions. Due to the different points of view in the north and south of Belgium, any review of the financing act has attained the stature of a Gordian knot.
Hendrik Vuye est professeur de droit public à l'université de Namur. La N-VA nationaliste flamande le consulte le cas échéant dans les négociations institutionnelles.
Pour Vuye, si le président du PS Elio Di Rupo souhaite réellement une grande réforme de l'Etat qui pacifiera les relations entre communautés linguistiques pendant vingt ans, il devra choisir un autre modèle de négociation et une autre méthode. Les négociations doivent devenir confédérales, dans un modèle où tant le PS que la N-VA choisiront eux-mêmes leurs partenaires dans les négociations. Si les négociateurs reviennent à la méthode où des parcelles de compétences sont transférées aux entités fédérées, il faudra une nouvelle réforme de l'Etat dans dix ans. Flamands et francophones feraient mieux de définir ce qu'ils veulent encore faire ensemble, ce que la Belgique fédérale gardera comme tâches, poursuit Vuye. C'est seulement alors qu'il pourra être question de pacification intercommunautaire. Sur le plan juridique, cela signifie que l'application de l'article 35 de la Constitution entrerait en vigueur, ce qui présume que les pouvoirs fédéraux n'obtiendraient que les compétences qui leur sont attribuées.
L'actuelle génération de politiciens est incapable de conclure des accords. Cela se murmurait déjà quand Alexander De Croo (le président des libéraux flamands du VLD, ndlr) a fait tomber le gouvernement. Aujourd'hui, De Wever ne peut conclure un compromis. Et Wouter Beke (président par intérim des démocrates-chrétiens flamands du CD&V, ndlr) "colle" trop à De Wever (président de la N-VA nationaliste flamande, ndlr). Jadis, tout était plus facile, les politiciens cherchaient le consensus.
Mais à quoi ce modèle de consensus a-t-il mené ? La Belgique est devenue un cas d'école de "fédéralisme du plombier" : "Je vous ajoute un tuyau supplémentaire ?" Bruxelles est devenue le comble du bricolage institutionnel. La loi de financement, ultime exemple du modèle consensuel, nous a apporté le fédéralisme de consommation : la possibilité de dépenser les revenus d'autrui. Et n'oublions pas les fameux "pactes", summum de la démocratie de consensus. Ainsi, nous avons eu eu le pacte linguistique de 1962-63, qui nous a mis sur le dos Bruxelles-Hal-Vilvorde (l'arrondissement électoral bilingue) au nom du consensus, et une législation linguistique qui n'est même pas exécutoire à Bruxelles. Les réformes de l'Etat consensuelles ont été si efficaces qu'il en a fallu une nouvelle tous les dix ans : 1970, 1980, 1988-89, 1993, 2001.
Ces réformes consensuelles se caractérisent par le fait qu'à chaque fois, des bribes de compétences ont été transférées aux entités fédérées. Mais plus ces dernières recevaient de compétences, plus la revendication de compétences homogènes se faisait bruyante. C'est d'une logique évidente : plus le paquet de compétences grossit, plus il faut de compétences annexes pour appliquer avec cohérence celles qui sont acquises. Chaque transfert de compétence contient donc par essence la revendication d'un transfert supplémentaire. Ce n'est pas un modèle consensuel, mais "dissensuel".
Après les élections, Di Rupo affirmait vouloir une grande réforme de l'Etat qui apporterait 20 années de paix communautaire. Si c'est bien le cas, le préformateur doit opter pour un autre modèle et une autre méthode de négociation.
Le modèle de négociation du préformateur était celui de la coalition-miroir, avec les mêmes partis qu'aux gouvernements wallon et flamand. Ce modèle est confédéral et il aurait pu fonctionner... Mais il a capoté quand Ecolo a estimé nécessaire d'impliquer également Groen! A partir de là, on ne négociait plus entre représentants des gouvernements fédérés, mais entre gauche et droite. Deux partis de centre droit (la N-VA et le CD&V) étaient forcés de négocier avec cinq formations de gauche. Di Rupo persiste à répéter que cinq partis sont d'accord et que la N-VA et le CD&V doivent être "raisonnables" et "avoir confiance".
La réalité est différente. Il ne s'agit pas du tout de raison et de confiance, mais bien de réalisme politique. Les partis flamands ont 88 sièges à la Chambre. Le plan Di Rupo bénéficie du soutien de 18 sièges et est rejeté par les 70 autres sièges flamands. Il ne passe pas le test de la tendance de fond.
Le modèle de négociation doit changer. Le courant de fond des élections doit être respecté des deux côtés de la frontière linguistique. Un modèle confédéral poussé peut fournir une solution. Le PS et la N-VA sont condamnés à se côtoyer. Principaux partis de leur territoire linguistique respectif, c'est là qu'ils doivent chercher une majorité. C'est d'ailleurs ce qu'a fait le PS du côté francophone, où seuls des partis de gauche sont assis à la table.
La méthode de négociation, elle aussi, doit changer. Continuer à arpenter les voies du fédéralisme du plombier n'a plus aucun sens. Quand une nouvelle réforme de l'Etat contient déjà le germe d'un différend communautaire à venir, elle n'apporte aucune valeur ajoutée. On gagne un peu de temps, mais gagner du temps n'est pas résoudre la question. La sixième réforme de l'Etat doit marquer des positions claires, et c'est à cette condition qu'elle aura une valeur ajoutée. Cela présuppose que les négociateurs se penchent sur ce que les Flamands et les francophones peuvent et veulent encore faire ensemble. Et ce fonds commun devra se faire convenablement. Alors, la Belgique représentera une valeur ajoutée pour chacun, et on pourra parler de pacification communautaire. En termes juridiques, c'est cela l'application de l'article 35 de la Constitution. Ces dernières semaines, on entend de plus en plus de voix s'élever en ce sens en Belgique francophone, tant dans les spères politiques qu'universitaires. On parle encore de "plan B", mais le concept fait son chemin.
La génération actuelle de politiciens flamands a jusqu'ici privilégié la clarté des positions. C'est une rupture importante avec les manigances politiques de la démocratie de consensus. Le fait qu'Alexander De Croo ait qualifié de "raisonnable" le refus de la N-VA et du CD&F de refinancer Bruxelles à l'aveuglette a été une bouffée d'oxygène : au lieu d'opter pour un rôle stérile de chef de l'opposition dénigrant tout ce que font les autres, De Croo a privilégié le contenu et la clarté des positions, tout comme la plupart des politiciens de sa génération. C'est un choix qui ne rend pas la conclusion d'accords plus facile, mais qui permettra d'en conclure de meilleurs. Et de meilleurs accords, c'est précisément ce que francophones et Flamands attendent dans les semaines et les mois qui viennent.
Hendrik Vuye is a professor of Institutional Law at the University of Namur. He acts as an advisor for the Flemish nationalist party N-VA on an ad hoc basis during institutional deliberations.
If PS president Elio Di Rupo hopes to achieve a sustainable state reform and ensure harmony between the language communities during the next twenty years, he will need to change his negotiations model and method, Hendrik Vuye believes. The negotiations model should become confederal, with both the PS and N-VA freely choosing their partners in the negotiations. If the negotiators opt again for a transfer of powers to the federated entities, the need for state reform will indeed arise again within the next ten years. The Flemish and French-speakers should rather seek out what policy they want to pursue together on the federal Belgian level, Vuye believes. This, he believes, would soothe the strained relations that exist between the language communities. From a legal point of view, this would imply that article 35 of the Constitution would come into effect, with the federal government retaining only those powers that are designated to her.
The current generation of politicians seems to be unable to come to any agreements. First there was Alexander De Croo (president of the Flemish Liberal VLD party) who managed to topple the federal government. Now it’s Bart De Wever (president of the Flemish Nationalist N-VA) who seems unable to reach a compromise. Wouter Beke (interim president of the Flemish Christian Democrats, the CD&V party), in turn, seems to be tied to De Wever’s apron strings. In earlier days, on the contrary, politicians all seemed to have been set on reaching a consensus above all.
But what did this consensus model deliver? Belgium has become a classic example of plumbers’ federalism (with reference to Dehaene’s ability to tinker solutions) or consensus-based federalism. Brussels has practically degenerated into a so-called institutional shack. The finance act, as prime example of the consensus model, resulted in consumption federalism and the creation of opportunities to spend someone else's financial resources. Moreover, there are the famed pacts, the acme of consensus democracy, including the language pact of 1962 – 1963, which burdened us with the bilingual constituency of Brussels-Halle-Vilvoorde in the name of consensus in addition to language legislation, which was not even enforceable in Brussels. In fact, the consensus state reforms were so effective that a new one was needed every ten years (1970, 1980, 1988 – 1989, 1993 & 2003).
A characteristic of consensus state reform is the repeated transfer of certain powers to the federated entities. The more these transferred powers seem to increase, however, the louder the call for homogenous powers. It seems logic if one considers that as these powers increase, so too do the accompanying premises required to exercise these acquired powers. In essence, each transferred power carries the requirements of the following transferred power. That is no consensus model, but a dissensus model.
After the federal elections, preformateur Di Rupo was set on achieving a major state reform that promised a peaceful coexistence for at least 20 years. But that will require a different negotiations model and method.
The negotiations model he proposed was a reflected coalition, which would imply that the same parties seated in the Walloon and Flemish governments would be represented in the federal governments. This model could have worked quite successfully if Ecolo did not request to involve Groen!, resulting in deliberations between representatives from the right and left instead of between representatives from the regional governments. Two centre-right parties, N-VA and CD&V, were forced to engage in talks with five left-wing parties, with Di Rupo repeatedly commenting that the five parties were all in agreement and that it was expected of the N-VA and CD&V to assume a “reasonable” and “confident” stance.
The reality is a different matter altogether, however, as the main issue is not merely a matter of reason and confidence, but of political realism. The Flemish parties have 88 seats in the Chamber of Representatives. Di Rupo’s plan received the support of 18 of these seats, but it was rejected by the remaining 70 Flemish seats, showing that his plan was not unanimously approved.
The need exists for a different negotiations model as the mainstream voice of the elections should be respected on both sides of the language barrier. A thorough confederal model could prove to be an option. PS and N-VA do not sit around the same fire, and as the biggest parties in their respective language communities, they should seek a majority within their language area. This is evident within the PS on the French-speaking side, which has only leftwing parties around its negotiations table.
Furthermore, the negotiations method should be altered. It makes no sense to further pursue the way forward with plumbers’ federalism. If a new model for state reform already contains the seeds of a future communal dispute, no value has been added. One may have gained time, but one cannot wish it away by simply postponing it. The sixth state reform could only gain value if clear lines are drawn and the negotiators have a clear vision of shared objectives and the successful implementation of these objectives between the Flemish and French-speakers. Only then will Belgium be in a position to offer added value and pacification between the language communities. In legal terms that would imply the exercising of article 35 of the Constitution. The last weeks have seen an increase of the number of French-speaking Belgians supporting this idea, in both the political and academic world, although they still prefer to call it a Plan B.
The current generation of Flemish politicians is still in favour of a clear line, which is a significant deviation from the political game-playing of consensus democracy. It was a relief when Alexander De Croo agreed with the N-VA and CD&V’s refusal to blindly refinance Brussels. De Croo did not adopt the sterile stance of an opposition leader who randomly shoots down every proposal made by the opposition, opting instead for content and a clear line, just like his contemporaries. This choice does not facilitate agreements, but could indeed pave the way forward for an accord, which is what both the French-speakers and Flemish would like to see during the next weeks and months.
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